尽管宪法创制者对人民的构成进行了列举式界定，但这一概念的多维度性还是在法律和客观现实之中让人迷惑。

（一）国家法人说的产生与发展 从德国国家法人说的发展过程来看，基本上可以划分为两个阶段：前期以阿尔布莱希特、格贝尔、拉班德为代表，主要是以国家法人说来协调立宪国家与君主之间的关系。（3）忽视了法律规定的多元功能。

总体来看，将国家作为公法社团和公营造物各有优缺点，但作为公法社团的优势更大、缺点也并非不可克服。另一方面，如果说机关法人只有在履行职能所需的民事活动时才是私法人，那么它不从事民事活动或者从事非履行职能所需的民事活动时是何身份呢？实际上，即使机关代表国家从事民事活动也不能完全放弃公法的管辖，因为其本质上仍然是为了公益，机关使用国库的资金不可能像私法人那样做到完全的意思自治。可以说，机关、组织、机构、部门构成了我国国家组织法的基础性概念。比如，《宪法》第89条第17项，国务院有权审定行政机构的编制。[72]所以，公法人是指通过法律或者国家的高权行为建立，并履行公共任务的组织。

因此，一个组织的设立者到底是对该组织的行为承担有限责任还是承担无限责任，就成为私法上区分法人组织和非法人组织的关键标准。[60]国家作为法人还有一层意思，就是国家是所有部分法秩序的归责终点（Zurechnungsendpunkt），因为国家主权是法秩序的终点。组织更多是描述性的，它源自国家有机体的理论。

袁治杰：《民法典制定中的国家与国库问题研究》，载《中国法学》2017年第3期。因此，职员往往也是机关工作人员。同时，这种公营造物利用关系既有可能是公法关系，也有可能是私法关系，这取决于利用人是否与公营造物之间发生紧密的身份连结。法律关系只发生在国家和公民之间，即所谓的外部领域。

[9]但严格来说，机关也不能作出行为，行为最终只能由自然人作出，这就是所谓的机关工作人员（Organwalter）。但是，即使国家参与了民事活动也不会变成私法人，此时，其仍然是公法人的身份，只不过成为民事主体而已。

[79]Jörn Ipsen, Staatsrecht I:Staatsorganisationsrecht, 25. Aufl, ,Verlag Franz Vahlen, München, 2013, S.3. [80]Paul Laband, Das Staatsrecht des deutschen Reichs, Band 2, 5. Aufl., Mohr, Tübingen, 1911, S.181ff. [81]但是，奥托·迈耶并不承认国家法人说，因为他认为，在私法中，法人通过法律规定的登记程序而产生。[50]在格贝尔的国家法人说中，人民和君主并不是平等的，君主以及官方办事机构才是国家意志主体的化身，由此导致该学说中的自由主义意味被淡化，而成为一种保守和反民主的学说。根据康德的理论，有机体与机械体（Mechanismus）不同，有机体中的部分可以产生另一部分，比如，树木的叶子的生长发育取决于树干的作用。同时，宪法上出现最多的与国家组织相关的概念却是机关（一共出现了84次）, 2018年修宪后又出现了执法部门这个新概念。

可见，地方政府上面还有地方的人大及其常委会，还有上一级政府乃至国务院，此时，要看该行为所涉及的事务管辖权到底是中央的权限还是地方的权限（所谓的地方性事务），如果是中央权限，那么命令的终点应当在国家，因为国务院只是国家的意思表达机关。[38]这其中，国务院各部门、中国人民银行、国家外汇管理局是行政机关无疑，但事业单位、社会团体甚至基金会则既不是机关，也不是机关的内部组织。根据《地方各级人大和地方各级政府组织法》第64条，该工作部门在省、自治区、直辖市的人民政府，是指厅、局、委员会等。文章来源：《人大法律评论》2019年第1辑，法律出版社2019年版。

（3）不动产社团（Realkörperschaften），是指成员拥有特定的财产或者与物相关联的资格，如德国的狩猎者协会、商会。1837年他针对学者毛伦布雷歇尔（Romeo Maurenbrecher）的著作《当前德国国家法的原理》发表评论，后者认为，公侯主权（Fürstensouveränität）是当时唯一符合《维也纳会议最后议定书》的国家学说（该议定书承认德意志组成邦联）。

国家权力以君主和官员的指令形式表现出来，公民必须隶属和服从任何以法律形式反映出来的国家意志。因此，伯肯弗尔德提出将国家作为组织，这种观点源自黑勒。

职位被分配给一个自然人，即职员（Amtswalter），他执行该职位所赋予的任务。而政府工作部门的组织法主要是各级编制管理委员会办公室的三定方案（定职能、定机构、定编制）。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。其中，《民法通则》第50条第1款规定，有独立经费的机关从成立之日起，具有法人资格。国家的法人格就是对法秩序的人格化拟制。《潮流与现实悖反：我国机关法人之定位与重构》，载《北京行政学院学报》2016年第3期。

比如，《国家赔偿法》第21条第1款规定，行使侦查、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱管理机关及其工作人员在行使职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该机关为赔偿义务机关。我国《宪法》第57条规定，中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。

[42]Stefan Korioth Michael Wolfgang Müller, Staatsrecht I, 3. Aufl., Verlag W. Kohlhammer, Stuttgart, 2016, S.117.机构之下再分就是职位（Amt），职位是最小的行政单位，是指制度性的管辖权范围或者职责范围。[25] （三）部门（Behörde） 部门在我国原来是指政府的工作部门。

由此，行政机关、检察机关、审判机关、监察机关乃至公安机关、审计机关代表了不同的管辖权领域。这是一种功能意义的理解，无论是机关或者其机构甚至自然人，只要在具体个案中履行了公共行政的任务，都可以成为部门。

[48]Henning Uhlenbrock, Der Staat als juristische Person:Dogmengeschichtliche Untersuchung zu einem Grundbegriff der deutschen Staatsrechtslehre, Duncker Humblot, Berlin, 2000, SS.39-41. [49]a.a. O., S.43. [50]a.a. O., S.44f. [51]a.a. O., S.81. [52]Paul Laband, Das Staatsrecht des deutschen Reichs, Band 1, 5. Aufl., Mohr, Tübingen, 1911, S.370. [53]a.a. O., S.141. [54]Georg Jellinek, System der subjektiven öffentlichen Rechte, 2. Aufl., Mohr Siebeck, Tübingen, 1905, S200f. [55]a, a. O., S, 552. [56]a.a. O., S.560f. [57]Henning Uhlenbrock, Der Staat als juristische Person · Dogmengeschichtliche Untersuchung zu einem Grundbegriff der deutschen Staatsrechtslehre, Duncker Humblot, Berlin, 2000, S.110. [58]Hans Kelsen. Allgemeine Staatslehre, Verlag von Julius Springer, Berlin, 1925, S.71.因为凯尔森将国家等同于法秩序，所以国家只能根据法律的标准在法律的框架内行为，国家是没有能力去作不法的行为的。一方面，行政复议、行政诉讼、国家赔偿中对复议被申请人、诉讼被告和赔偿义务机关的认定标准并不统一。二、国家法人说 诚如前述，机关是相对法人而言的，因此，国家机关这个概念成立的前提就是国家作为法人。因此，小张的行为可以归责于社会救助处，但是社会救助处并非命令的最终发出者，所以，社会救助处的行为又要归责于民政局。

比如，在左安一申请国家赔偿案中，哈尔滨商人左安一因为哈尔滨市中级人民法院的错判被羁押，导致其在北京的房地产开发项目被终止，当他的错判被纠正后，请求北京市恢复其原来的房地产项目时，北京市规划国土委的官员认为，办错案的是哈尔滨而非北京，北京有关部门不是赔偿义务机关，无须承担国家赔偿责任。根据传统的不可穿透理论（Impermeabilitätstheorie），[80]既然国家是一个不可分割的人格体，那么它的内部就是法律无法渗透的，即它内部不存在法律关系。

如果我们承认将君主视为国家的机关是相对于过去朕即国家的巨大进步，那么，我们又何必担心将人民作为国家的机关是对人民地位的贬低呢？归根结底，还是对人民主权的迷思在作祟。但是机械体中的部分并不能产生另一部分，因此，有机体具有自我组织的本质，即拥有一种形成力。

据此，2001年第二次全国基本单位普查领导小组审议通过的《第二次全国基本单位普查办法》以及《第二次全国基本单位普查法人单位及产业活动单位划分规定》，其中机关法人是指各级政党机关和国家机关，包括：（1）县级以上各级中国共产党委员会及其所属工作部门。他不能以自己的名义行使权力，而必须以国家的名义行使，因为国家才是权利的主体。

从国家法人说产生的那一刻起，国家作为法人是为了避免国家成为君主的私有财产，也是为了让国家从私法领域进入公法领域。政府工作部门行使的并非就是政府的职权。所以，如果把国家视为公营造物，不是人民（利用人）影响国家，而是国家（公营造物）影响人民，势必与国家权力来自人民以及人民对国家享有基本权利的宪法规定发生冲突。私法上的责任主要是财产责任，因此，对于多数人行为的追责面临的主要问题是，如何区分法人（多数人）的财产与法人的设立者的个人财产，所以，私法上特别强调法人具有独立财产的重要性，亦即法人对外行为（集体行为）所承担的责任以法人的财产，即法人的设立者（无论是社团中的社员还是基金会的捐助人）投给法人的财产为限，而不会殃及设立者个人所有的其他财产。

所以，机关工作人员的行为并不是真正的个人行为，而是一种思维上的归责基准点。他认为，国家法人说的最大问题在于不符合事实。

[41]元老会是由议会主席团和另外23名各党派指定的成员组成，元老会是议会的协商机构，议长领导它的运行。比如，北京市民政局社会救助处的主任科员小张作出的某个行为，他的行为首先是根据社会救助处这个机构的命令作出的，而社会救助处的命令又是基于民政局这个机关的命令作出的。

这里的领导不是抽象的政治上的领导或合法性的监督，而是业务上的领导或者专业性的监督。[4]我国最早在宪法中使用机关这个概念的是1911年清王朝制定的《重大信条十九条》，该文件第17条规定，国务裁判机关，由两院组织之。